Právní posouzení horizontální a vertikální spolupráce dle ZZVZ:

Potřebujete zajistit veřejnou službu bez zdlouhavého řízení a rizika porušení zákona? Nejste sami. Mnozí manažeři a představitelé veřejné správy balancují mezi nutností jednat hospodárně a hrozbou sankcí. Tento článek přehledně vysvětluje, jak využít vertikální a horizontální spolupráci podle ZZVZ – dva klíčové nástroje pro legální obejití soutěže.

Autor článku: ARROWS advokátní kancelář (JUDr. Jakub Dohnal, Ph.D., LL.M., office@arws.cz, +420 245 007 740)

Spolupráce ve veřejném sektoru: Kdy nemusíte vypisovat zadávací řízení?

Zákon o zadávání veřejných zakázek (ZZVZ) je často vnímán jako soubor omezujících pravidel. Ve skutečnosti však nabízí i strategické nástroje pro efektivní fungování. Mezi ty nejvýznamnější patří instituty vertikální spolupráce (§ 11 ZZVZ) a horizontální spolupráce (§ 12 ZZVZ). 

Tyto mechanismy představují zákonné výjimky, které veřejným zadavatelům za přesně definovaných podmínek umožňují uzavírat smlouvy na dodávky, služby či stavební práce bez nutnosti vést standardní zadávací řízení.

Je zásadní pochopit, že se nejedná o právní kličky, ale o plnohodnotné právní instituty, které kodifikují praxi prověřenou evropskou legislativou a judikaturou. Vertikální spolupráce, známá také jako in-house zadávání, je založena na hierarchickém principu, kdy zadavatel zadává zakázku subjektu, který přímo ovládá. Horizontální spolupráce naopak funguje na partnerské bázi, kdy dva či více nezávislých zadavatelů spojí své síly k dosažení společného cíle.

Ačkoliv je hlavním cílem zákona zajištění co nejširší hospodářské soutěže, zákonodárce uznal, že nutit veřejné subjekty soutěžit služby, které si mohou efektivně zajistit interně nebo ve vzájemné synergii, je neekonomické a administrativně náročné. Právě v tomto bodě vzniká klíčové napětí mezi principem transparentnosti a potřebou efektivity.

Správné posouzení a nastavení těchto modelů je však kriticky důležité. Naši právníci v ARROWS se denně setkávají s případy, kdy i drobná nepřesnost ve výkladu zákona nebo podcenění některé z podmínek vedly k fatálním následkům v podobě neplatných smluv a vysokých sankcí ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS).

Vertikální spolupráce (in-house): Řídíte dodavatele jako vlastní oddělení?

Vertikální spolupráce, neboli in-house výjimka, je definována v § 11 ZZVZ. Umožňuje veřejnému zadavateli (například městu, kraji nebo ministerstvu) zadat veřejnou zakázku přímo právnické osobě (typicky městské firmě nebo státnímu podniku), kterou ovládá. Aby byl tento postup legální, musí být kumulativně, tedy současně, splněny tři přísné podmínky, jejichž původ sahá až k přelomovému rozsudku Soudního dvora EU ve věci Teckal.

Podmínka ovládání: Co znamená kontrola „jako nad vlastními útvary“?

První a nejdůležitější podmínkou je, že zadavatel ovládá dodavatele obdobně jako své vnitřní organizační jednotky. Nejde přitom jen o vlastnictví 100 % akcií či podílů. Judikatura i metodické pokyny zdůrazňují, že zadavatel musí mít rozhodující vliv na strategické cíle i významná rozhodnutí ovládané osoby. V praxi to znamená možnost jmenovat a odvolávat statutární orgány, schvalovat strategický plán, rozpočet a klíčové investice.

Podmínka absence soukromého kapitálu: Nulová tolerance

Druhá podmínka je kategorická: v ovládané právnické osobě nesmí existovat žádná přímá majetková účast soukromé osoby. I jediná akcie v držení soukromého subjektu automaticky diskvalifikuje možnost využití in-house výjimky. Cílem tohoto pravidla je zajistit, aby veškerá činnost ovládané osoby směřovala výhradně k plnění veřejných zájmů, nikoli k generování zisku pro soukromé investory.

Podmínka podílu činnosti: Více než 80 % pro zadavatele

Třetí podmínka vyžaduje, aby více než 80 % celkové činnosti ovládané osoby bylo prováděno při plnění úkolů, které jí svěřil ovládající zadavatel (nebo více zadavatelů, pokud ji ovládají společně). Tento podíl se dle § 13 ZZVZ počítá jako průměr za poslední tři účetní období. Pokud společnost vznikla později, postačí, je-li splnění této podmínky věrohodné, například na základě podnikatelských plánů.

Nevíte si s daným tématem rady?

Klíčovým pojmem je zde svěřený úkol. Nemůže jít o jakoukoliv komerční aktivitu. Musí se jednat o činnosti, které souvisejí s plněním veřejnoprávních povinností a cílů samotného zadavatele, například zajištění svozu odpadu, provozování veřejné dopravy nebo správa městského majetku.

Nedávná novela ZZVZ, která s účinností od 16. 7. 2023 nově definuje Českou republiku jako jediného veřejného zadavatele a její ministerstva a jiné organizační složky státu (OSS) jako jeho „provozní jednotky“, zásadně mění pravidla hry na státní úrovni.

Zatímco dříve bylo obtížné, aby státní podnik zřízený jedním ministerstvem poskytoval služby jinému ministerstvu v režimu in-house, nová úprava teoreticky otevírá dveře pro širokou meziresortní spolupráci. Vzniká tím však nová, judikaturou dosud neprověřená právní situace plná výkladových nejasností, zejména v otázce, kdo přesně jménem „státu“ vykonává onu rozhodující kontrolu.

Posouzení, zda vaše organizace skutečně vykonává „obdobnou kontrolu“ nebo zda činnost dceřiné společnosti správně naplňuje definici „svěřeného úkolu“, je předmětem častých sporů. Právníci ARROWS pro vás připraví podrobné právní stanovisko, které na základě hloubkové analýzy minimalizuje riziko zpochybnění ze strany ÚOHS.

Kritické body vertikální spolupráce

Nesprávná aplikace in-house výjimky může mít pro zadavatele i jeho vedení devastující následky. Následující tabulka shrnuje nejčastější chyby a ukazuje, jak jim lze s pomocí expertů z ARROWS předejít.

Riziko k řešení	Potenciální problémy a sankce	Jak pomáhá ARROWS:
Nesprávné posouzení "ovládání"	ÚOHS shledá, že vliv není dostatečně "rozhodující". Smlouva je prohlášena za neplatnou od počátku. Hrozí pokuta až 10 % z ceny zakázky a povinnost vrátit poskytnuté plnění.	Vypracujeme právní stanovisko, které detailně analyzuje míru kontroly a potvrdí splnění podmínek dle judikatury SDEU (Teckal).
Chybný výpočet 80% podílu činnosti	Zahrnutí komerčních aktivit, které nespadají pod "svěřený úkol", do výpočtu. Zpětný přezkum ÚOHS, neplatnost smlouvy a finanční korekce u dotovaných projektů.	Provedeme audit činností a pomůžeme s přípravou podkladů (např. plány činnosti dle § 13 ZZVZ), které prokazují splnění zákonného limitu.
Skrytá účast soukromého kapitálu	I nepřímá nebo minoritní účast soukromé osoby v ovládané struktuře vede k absolutní neplatnosti in-house režimu.	Zajistíme komplexní due diligence vlastnické struktury a připravíme interní směrnice pro zamezení budoucího vstupu soukromého kapitálu.
Neoprávněné využití "sesterské" spolupráce	Spolupráce mezi dvěma společnostmi ovládanými týmž zadavatelem (§ 11 odst. 4 ZZVZ) má svá specifika, která jsou často opomíjena.	Strukturujeme a smluvně zajistíme sesterskou spolupráci tak, aby byla v souladu se zákonem a metodickým doporučením MMR.
Obcházení zákona přes poddodavatele	Ovládaná osoba plní jen formální roli a většinu plnění zadává externím poddodavatelům bez soutěže, což ÚOHS považuje za obcházení zákona.	Připravíme smluvní dokumentaci a interní procesy, které zajistí, že výběr poddodavatelů bude v souladu se ZZVZ, a poskytneme odborná školení.
Nejasnosti v meziresortní spolupráci státu	Po novele ZZVZ vznikají rizika při definování kontrolujícího subjektu v rámci státu jako celku a při nastavování vztahů mezi OSS a státními podniky.	Poskytujeme strategické právní poradenství pro ministerstva a státní organizace při nastavování nových modelů meziresortní spolupráce.
Přeshraniční in-house zadávání v EU	Spolupráce se subjektem ovládaným zadavatelem z jiného členského státu EU naráží na kolizi právních řádů a pravidel směrnice 2014/24/EU.	Díky síti ARROWS International zajišťujeme právní posouzení a koordinaci přeshraničních projektů v souladu s právem EU i lokálními zákony.

Horizontální spolupráce: Partnerství rovnocenných subjektů ve veřejném zájmu

Alternativou k hierarchickému in-house modelu je horizontální spolupráce upravená v § 12 ZZVZ. Jedná se o partnerství mezi dvěma či více nezávislými veřejnými zadavateli, kteří se rozhodnou spojit své zdroje a kapacity pro společné zajištění veřejné služby. Tento model, vycházející z judikatury SDEU ve věci Komise v. Německo (tzv. případ Hamburg), není založen na ovládání, ale na skutečné kooperaci. I zde je však nutné splnit tři kumulativní podmínky.

Spolupráce na společném cíli

Smlouva musí zakládat nebo provádět skutečnou spolupráci za účelem dosahování společných cílů souvisejících s jejich veřejnými povinnostmi. Nesmí se jednat o skrytou formu nákupu služby, kde jeden zadavatel pouze platí druhému za plnění. Musí být prokazatelné, že se na plnění úkolu podílejí všichni zúčastnění partneři, ať už poskytnutím techniky, personálu, know-how nebo jiných zdrojů.

Na koho se můžete obrátit?

Řízeno pouze veřejným zájmem

Veškeré aktivity v rámci spolupráce se musí řídit výhradně ohledy souvisejícími s veřejným zájmem. Jakýkoliv komerční charakter nebo snaha o dosažení zisku jedním partnerem na úkor druhého je vyloučena. Úplata za vzájemně poskytovaná plnění by měla pokrývat pouze skutečné a odůvodněné náklady.

Limit činnosti na trhu: Méně než 20 %

Každý ze zúčastněných zadavatelů musí vykonávat na otevřeném trhu méně než 20 % těch svých činností, kterých se daná spolupráce týká. Zde se nachází zásadní a často nepochopený rozdíl oproti vertikální spolupráci. 

Zatímco u in-house se testuje více než 80 % z celkového obratu ovládané firmy, zde se limit 20 % vztahuje pouze na relevantní segment činnosti. Pokud tedy dvě obce spolupracují na svozu odpadu, limit 20 % se počítá pouze z jejich aktivit v oblasti odpadového hospodářství poskytovaných třetím stranám, nikoli z jejich celkových rozpočtů.

Rozdíl mezi skutečnou „spoluprací“ a skrytou „veřejnou zakázkou“ je tenký a jeho překročení má fatální následky. Právníci ARROWS se specializují na přípravu smluv, které jasně definují společný cíl, mechanismy spolupráce a vzájemné příspěvky všech stran tak, aby celá konstrukce obstála i při nejpřísnější kontrole.

Úskalí horizontální spolupráce, která vás mohou stát miliony

Horizontální spolupráce nabízí velkou flexibilitu, ale skrývá specifická rizika plynoucí z její partnerské povahy. Jejich podcenění může vést ke stejným sankcím jako u chybného in-house zadávání.

Riziko k řešení	Potenciální problémy a sankce	Jak pomáhá ARROWS:
Rekvalifikace na veřejnou zakázku	Spolupráce je shledána jako de facto poskytování služby jedním zadavatelem druhému za úplatu. Neplatnost smlouvy, pokuty, nutnost vypsat nové zadávací řízení.	Strukturujeme smlouvu o spolupráci tak, aby jasně prokazovala vzájemné příspěvky, sdílení rizik a společné plnění úkolu, nikoli jen nákup služby.
Nejasně definovaný "společný cíl"	Cíl je příliš obecný nebo se ukáže, že každý zadavatel sleduje vlastní, nikoli společný, veřejný zájem.	Pomáháme s přípravou preambule a klíčových ustanovení smlouvy, která přesně a prokazatelně definují společný cíl v souladu s judikaturou SDEU (Hamburg).
Překročení 20% limitu na trhu	Chybný výpočet podílu činnosti, protože byl použit celkový obrat místo obratu z relevantních činností.	Poskytujeme právní konzultace k metodice výpočtu podílu činnosti dle § 13 ZZVZ a pomáháme shromáždit potřebnou dokumentaci pro jeho doložení.
Účast nevhodného subjektu	Na rozdíl od vertikální spolupráce se může účastnit i zadavatel se soukromou kapitálovou účastí, pokud splňuje definici dle § 4 odst. 1 písm. e) ZZVZ. To ale zvyšuje riziko přezkumu.	Provádíme detailní posouzení, zda se na partnera vztahuje definice veřejného zadavatele, a minimalizujeme tak riziko zpochybnění celé spolupráce.
Nedostatečný příspěvek jednoho z partnerů	Jeden z partnerů přispívá pouze finančně, což může být interpretováno jako platba za službu, nikoli jako spolupráce.	Navrhujeme mechanismy spolupráce, které zajišťují aktivní a prokazatelnou účast všech stran, ať už formou personálních, technických či jiných zdrojů.

Vertikální vs. Horizontální: Jaký model zvolit a neudělat chybu?

Volba mezi vertikálním a horizontálním modelem závisí na konkrétní situaci, cílech a struktuře zúčastněných subjektů. Špatné rozhodnutí na začátku projektu může vést k jeho úplnému zmaření. Zde je přehled klíčových rozdílů, které vám pomohou se zorientovat:

• Vztah subjektů:

• Vertikální: Hierarchický vztah (ovládající a ovládaný). Ideální pro zadavatele (město, kraj, stát), kteří chtějí zajistit služby prostřednictvím jimi vlastněných společností (technické služby, dopravní podnik, státní podnik).
• Horizontální: Partnerský vztah rovnocenných subjektů. Vhodný pro spolupráci mezi obcemi na společném projektu (např. sdílené IT centrum, společný nákup energií, regionální odpadové hospodářství).

• Účast soukromého kapitálu:

• Vertikální: Striktně zakázána v ovládané osobě.
• Horizontální: Možná, pokud je subjekt se soukromou účastí sám o sobě veřejným zadavatelem dle § 4 odst. 1 písm. e) ZZVZ. Tento aspekt však zvyšuje riziko kontroly.

• Výpočet podílu činnosti:

• Vertikální: Ovládaná osoba musí vykonávat více než 80 % své celkové činnosti pro ovládajícího zadavatele.
• Horizontální: Každý z partnerů musí vykonávat méně než 20 % činností, kterých se spolupráce týká, na volném trhu.

Volba nesprávného modelu spolupráce je jednou z nejčastějších a nejdražších chyb. Nechte si od našich expertů v ARROWS poradit, který model je pro váš konkrétní projekt nejen právně bezpečný, ale i strategicky nejvýhodnější.

Důsledky chybného postupu: Neplatnost smluv, pokuty a trestní odpovědnost

Podcenění přísných podmínek pro vertikální či horizontální spolupráci není jen administrativním pochybením. Důsledky mohou být pro organizaci i její odpovědné osoby likvidační. ÚOHS má v těchto případech rozsáhlé pravomoci a postupuje velmi přísně, neboť neoprávněné využití výjimky považuje za obcházení zákona a narušení hospodářské soutěže.

V případě zjištění pochybení může ÚOHS uložit zákaz plnění již uzavřené smlouvy, což v praxi znamená její okamžité ukončení. Dále hrozí finanční sankce až do výše 10 % z ceny zakázky. Vzhledem k hodnotám veřejných zakázek se tyto pokuty mohou snadno vyšplhat do řádů milionů či desítek milionů korun.

Nejzávažnějším rizikem je však osobní trestněprávní odpovědnost. Jednání, které naplní znaky neoprávněného zvýhodnění určitého dodavatele, může být kvalifikováno jako trestný čin. 

Konkrétně se jedná o zjednání výhody při zadání veřejné zakázky (§ 256 trestního zákoníku) nebo pletichy při zadání veřejné zakázky (§ 257 trestního zákoníku). Trestní stíhání v takovém případě hrozí nejen statutárním orgánům, ale všem osobám, které se na rozhodovacím procesu podílely.

Naši právníci vás nejen provedou procesem nastavení spolupráce, ale v případě kontroly vás budou efektivně zastupovat v řízení před ÚOHS i následně před správními soudy. Naše zkušenosti z desítek takových řízení jsou pro naše klienty klíčovou výhodou a ochranou.

Nevíte si s daným tématem rady?

ARROWS: Váš partner pro efektivní a bezpečnou spolupráci ve veřejném sektoru

Vertikální a horizontální spolupráce jsou cennými a efektivními nástroji pro realizaci veřejných projektů. Jejich právní komplexnost a přísné podmínky však vyžadují špičkové právní poradenství, aby se jejich výhody neproměnily v noční můru v podobě sankcí a trestního stíhání. V ARROWS máme s touto problematikou dlouholeté a hluboké zkušenosti.

Ať už potřebujete právní stanovisko k posouzení splnění podmínek, přípravu nebo revizi smluv o spolupráci, vyhotovení interních směrnic pro zadávání, nebo zastupování u správních orgánů, náš tým je vám plně k dispozici. Pro vaše zaměstnance a vedení zajistíme odborná školení včetně certifikátu, která je naučí rozpoznávat rizika a správně aplikovat zákon v praxi.

Naše služby využívá více než 150 akciových společností, 250 s.r.o. a 51 obcí a krajů, kteří se spoléhají na naši rychlost, preciznost a hlubokou znalost problematiky. Díky naší mezinárodní síti ARROWS International navíc dokážeme efektivně řešit i přeshraniční projekty s evropským prvkem. 

Nejsme ale jen právníci. Díky naší rozsáhlé síti klientů vás umíme propojit se zajímavými obchodními či investičními partnery. Rádi si poslechneme i vaše byznysové nápady.

Plánujete projekt a zvažujete využití vertikální či horizontální spolupráce? Neriskujte. Obraťte se na nás a domluvte si nezávaznou konzultaci. Společně najdeme to nejlepší a nejbezpečnější řešení pro vás.

Nechcete tenhle problém řešit sami? Advokátní kanceláři ARROWS věří více než 2000 klientů a jsme oceněni jako Právnická firma roku 2024. Podívejte se ZDE na naše reference a bude nám ctí pomoci vám při řešení vašeho problému. Poptávka je zdarma.